Idea

La Nueva Programación de Desarrollo Rural, FEADER 2014-2020: Una compleja simplificación

En marzo de 2010 la Comisión Europea presentaba la Comunicación Europa 2020: Una Estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.Y en consonancia, pocos meses más tarde veía la luz el Comunicado La PAC en el horizonte 2020: Responder a los retos futuros en el ámbito territorial, de los recursos naturales y alimentarios . Estos dos documentos fueron el punto de partida de los intensos debates que se sucederían hasta lograr, en junio de 2013, un acuerdo político sobre la Reforma de la Política Agraria Común y, ya en diciembre de 2013, la aprobación de los actos legislativos básicos para la nueva programación de desarrollo rural.
En paralelo, este debate tuvo su eco en cada uno de los Estados miembros y, en el caso de España, en cada una de las Comunidades autónomas. A través de diversas jornadas y presentaciones, la Comisión Europea nos hacía llegar, entre otros, dos mensajes clave: la necesidad de elaborar los Programas con un mayor enfoque estratégico, y el objetivo esencial de simplificar a todos los niveles posibles. Los agentes implicados en la programación tratábamos de asimilar estos mensajes y los elementos de cambio de la nueva Política de Desarrollo Rural, compleja y ambiciosa como siempre, dada su posición intermedia entre la PAC y la Política de Cohesión.
El pasado 22 de julio de 2014 gran parte de los Programas de Desarrollo Rural españoles fueron enviados a la Comisión Europea, que previsiblemente emitirá sus primeras valoraciones a finales de octubre, iniciando con ello varios meses de negociación y modificación de los documentos. Los escenarios más favorables para la aprobación final de los programas nos colocan en verano de 2015, cinco años más tarde del recorrido con que empezábamos este escrito.

En todo este proceso, el equipo de desarrollo rural de Red2Red ha tenido la oportunidad de trabajar y compartir impresiones con los distintos agentes implicados en la elaboración de los PDR, y nuestra percepción es que en esta larga cadena que va desde la Comisión Europea hasta las unidades gestoras de las medidas, pasando por el MAGRAMA y por las Autoridades de Gestión e incluyendo a los equipos evaluadores y a los miembros de los Comités de Seguimiento y resto de agentes que han hecho llegar sus aportaciones y alegaciones, todos y cada uno de ellos, han trabajado, si cabe, más intensamente que en el periodo 2007-2013.
Cabría entonces suponer que tras todo el tiempo transcurrido, y tras todo el esfuerzo acumulado, se han logrado unos Programas radicalmente mejorados y caracterizados de forma evidente por todos los atributos que abanderaban el inicio del proceso (estratégicos, simples, coherentes…). Sin ánimo de ser pesimistas, y a la espera de valorar los documentos finales, tememos que los nuevos PDR no se diferenciarán tanto de sus predecesores y, sobre todo, que de ninguna manera serán más simples.
La complejidad experimentada por todos nosotros en este proceso de “intento de simplificación” se verá igualmente reflejada en su resultado final: un documento complejo.

Llegados a este punto es interesante preguntarse: ¿dónde ha quedado entonces tanto esfuerzo acumulado?; o lo que es mejor y, sobre todo, más útil: ¿qué elementos han podido fallar y podríamos mejorar de cara a futuras programaciones?

En Red2Red hemos iniciado esta reflexión, y destacamos algunos aspectos que, sin duda, podrán ser objeto de discusión, así como de necesaria profundización:

La pretensión de “enfoque estratégico” versus las limitaciones existentes en la práctica
El planteamiento de partida de garantizar unos PDR estratégicos va perdiendo progresivamente intensidad a medida que los equipos programadores profundizan, no sólo en los obligados contenidos de los programas, sino también en las “limitaciones” que impone el nuevo modo de transmitirlos a la Comisión: la aplicación informática SFC.
Así, lejos de quedarnos con lo que, tal y como define la RAE, entendemos por estratégico: “dicho de un lugar, de una posición, de una actitud, etc.: de importancia decisiva para el desarrollo de algo”, volvemos a tratar de responder a todas las prioridades, tratar de justificar todas las circunstancias, la actuación o no actuación en múltiples ámbitos sean o no considerados como estratégicos o decisivos para el desarrollo rural de cada región en cuestión.
Entendemos que una de las causas de esta circunstancia es que, aunque en apariencia, y siempre en el marco de lo reglamentariamente establecido, cada región puede actuar a su juicio, en realidad se ve progresivamente dirigida a integrar una serie de preocupaciones y objetivos planteados desde el ámbito comunitario que no siempre casan con las prioridades regionales, o al menos con las prioridades teniendo en cuenta los recursos disponibles.
¿Podría mejorar el proceso si estas preocupaciones, retos u objetivos específicos de la Comisión para cada región quedaran más claramente establecidos desde el inicio del proceso?

Las dificultades de trabajar con una legislación y documentación extensa y en continuo cambio
En primer lugar, es importante considerar las dificultades derivadas del amplio volumen de documentación de necesario análisis y comprensión para el desarrollo y evaluación de los programas: legislación derivada, reglamentos delegados, reglamentos de ejecución y otros documentos de aplicación (fichas de medidas, guías, documentos de trabajo, etc.).
Además, todos estos documentos han sido objeto de sucesivas y numerosas modificaciones, que en determinados aspectos dieron lugar a un proceso de vuelta atrás constante. Estas modificaciones se han extendido hasta fechas muy recientes: sirva de ejemplo que el Reglamento de ejecución de FEADER no fue aprobado hasta el 17 de julio de 2014.
¿Podría mejorar el proceso el limitar el número de versiones de los documentos a un número x pre establecido y por todos conocido, así como disponer la fecha límite de aprobación de los mismos?

La difícil búsqueda de una coherencia perfecta en un programa vivo y en transformación
La interpretación estricta de la coherencia entre apartados del Programa y el diseño de éste, haciendo uso de la aplicación SFC, como un conjunto de piezas que deben casar al milímetro es difícil de llevar a la práctica en un programa vivo y en transformación, donde múltiples agentes intervienen, opinan y progresivamente alteran el documento.
Se ha logrado, o se ha tratado de lograr, pero a costa de un esfuerzo ingente y de una continua vuelta atrás y revisión de todos los contenidos cada vez que se consideraba conveniente un cambio en algunas de sus piezas.
Por supuesto, estamos convencidos de la necesidad de una coherencia y un vínculo lógico entre todos los bloques programáticos; lo que planteamos es si ésta debe buscarse en el detalle minucioso de la redacción final o, al contario, asegurarse a través del proceso de definición.
También nos planteamos si el enorme esfuerzo que ha llevado esta continua vuelta atrás, y la que se prevé tras las próximas observaciones de la Comisión, no podría limitarse con entregas parciales del documento PDR a través de las cuales Autoridades de Gestión y Comisión pudieran ir cerrando bloques y trabajando en los siguientes sobre un terreno firme.

El PDR: entre una herramienta técnica y un instrumento político y abierto a la sociedad
El artículo 2 del Reglamento FEADER define programación como un proceso de organización, de adopción de decisiones y de asignación de recursos financieros en distintas fases, con implicación de los interlocutores, destinado a aplicar, de forma plurianual, la acción conjunta de la Unión y de los Estados Miembros, con vistas a la consecución de las prioridades de desarrollo rural de la Unión.
Creemos que es conveniente no olvidar algunos elementos asociados a esta definición:
– La adopción de decisiones y la asignación de recursos financieros nos conduce directamente a la esfera de las “decisiones políticas”, influenciadas como sabemos por múltiples factores, pero también con enorme influencia sobre el contenido final del Programa.
Así, en un contexto de ajuste presupuestario como el que experimenta actualmente España, el reparto de fondos entre las múltiples posibilidades existentes implica un proceso de debate interno en las administraciones muy costoso y que puede dilatarse en el tiempo, dificultando el avance del diseño de muchos de los apartados del Programa.
– Por otro lado, tal y como promulga la propia definición de “programación”, ésta debe contar con la implicación de diversos interlocutores. La incorporación de las observaciones que surgen en este camino de aplicación de gobernanza se ve dificultada por la complejidad y rigidez impuesta en el Programa.
A partir de esta reflexión nos preguntamos: ¿qué mecanismos podrían limitar la tensión entre las distintas esferas de actuación que engloba el proceso de programación y hacer de este un proceso más eficiente y efectivo?

Más allá de compartir estas primeras ideas, nuestro objetivo esencial es que den apertura a una reflexión conjunta que tenga por objetivo integrar distintas visiones y capitalizar la experiencia vivida para construir vías de mejora.
Desde Red2Red nos gustaría abrir y generar el debate en torno a estos aspectos o a muchos otros que puedan surgir del análisis del proceso de trabajo que hemos seguido. En definitiva querríamos lanzar la siguiente cuestión: ¿cómo podríamos mejorar el proceso de programación de desarrollo rural?

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